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深圳環保執法探索“寬嚴相濟”，主動道歉承諾整改可從輕處罰
時間：2017-11-24 作者：admin 瀏覽：2922 [ 返回 ]“我公司因……違反環保法規向社會公開道歉，我們承諾今后要守法經營……”深圳國巨能源有限公司、深圳市精實精密模具有限公司、深圳市華悅五金制品有限公司等多家單位近日因在深圳當地媒體上刊登環保公開道歉承諾書，再度引發熱議，這也是廣東省深圳市人居環境委員會推行行政處罰案件認錯認罰從寬制度后，出現的又一批公開道歉。
據了解，這項制度規定，對違法者在行政處罰決定作出前，主動在深圳市主流媒體上公開道歉并作出環保守法承諾的，按照裁量標準依法予以從輕處罰。
為什么會出臺這項制度，企業怎么看，實施效果是否如預期，記者近日就此采訪了深圳市人居環境委員會政策法規處相關負責人。
一、制度初衷
執法單腿走路，社會聯動、社會監督不夠
多年來，深圳保持打擊違法排污的高壓態勢，每年環保行政處罰超過1000宗、罰款總額超過9000萬元，尤其是2015年新環保法實施后，運用執法新手段對環境違法者嚴懲重罰創歷史新高。
但是傳統監管執法的守法教育和引導力不足，執法單腿走路，社會聯動、社會監督不夠，相當一部分中小企業的環境主體責任缺位等問題較為突出，良好的環境守法氛圍尚未形成。
“對企業而言，僅憑罰款、普法宣傳和培訓，違法企業高層管理者缺少體驗式教育，難以觸動靈魂；對公眾而言，環境執法相對專業和封閉，直達公眾的鮮活案例少，對環境執法知曉度低、參與度不高，不利于樹立環保嚴格執法的良好社會形象。” 深圳市人居環境委員會政策法規處處長汪斌告訴記者，由于全市推行零自由裁量權的定額罰款，剛性高額罰款也易于引起企業走申辯、聽證、異議、鑒定等法律程序，罰款決定作出后進入復議、訴訟的案件急劇增加，大大增加了行政處罰時間，影響了執法效率，耗費了巨大的社會成本。“本制度的設立就是要強化處罰的教育和促進守法的基本功能。”
二、執行方式
明確從輕處罰條件，適用范圍，認錯認罰形式
如何提高執法威懾力和守法引導力，加大執法對企業環境主體責任教育力度和社會宣傳教育力度，一直是深圳市人居環境委員會思考的問題。
2016年3月，基于以上考慮，深圳大膽創設“違法者主動道歉承諾從輕處罰制度”。
由深圳市人居環境委員會發布的《深圳市環境行政處罰裁量權實施標準（第三版）》明確規定了這一制度從輕處罰的適用條件。
比如適用范圍：在案件類型上，僅適用于罰款類行政處罰，不適用于吊銷排污許可證、停產停業等嚴重處罰種類。在違法主體上，不適用于公開道歉承諾后再次違法的企業。
啟動時間：必須是在行政處罰申辯或聽證告知書發出后，行政處罰決定作出前，行政處罰決定作出后不適用。
認錯認罰形式：企業和法定代表人雙具名在深圳市范圍主流媒體新聞版登報，承認環保部門認定的違法事實和適用的法律依據，懺悔道歉，承諾認可并執行從輕后的行政處罰決定，承諾自行整改措施。
從輕處罰標準：一是定額，按照裁量標準規定的從輕標準確定罰款金額；二是不突破法律設定的罰款幅度，從輕后的罰款不低于法定的罰款下限；三是適用按日連續處罰的，暫不予以處罰，應再次責令其改正違法行為，再次復查仍拒不改正的，應對其實施按日連續處罰，計罰日數累計執行。
任何一項規定都應該符合法律精神。“根據《行政處罰法》《廣東省規范行政處罰自由裁量權規定》等相關規定，‘違法者主動道歉承諾從輕處罰制度’具有合理性。” 深圳市現代法商研究院環境法研究所的專家曹迭云和葉劍文認真分析后向記者表示，這一制度也體現了行政處罰的處罰公正原則和處罰、教育相結合原則。
在他們看來，在一定范圍內對愿意公開認錯并糾正自身違法行為的相對人采取從輕處罰，好處是顯而易見的。
一是對在相同情節下違法行為人是否誠懇悔過進行了區分處罰，體現了行政處罰的公正原則；二是起到了較好的教育作用，體現了處罰、教育相結合原則；三是通過讓違法行為人在公共媒體上承認錯誤、公開道歉，也產生了一定的積極社會影響；四是違法行為人通過支付在媒體公開道歉的費用，既承擔了一定經濟處罰，對沖了違法獲益，變相制裁了違法行為，又以違法行為人現身說法公開道歉作為宣傳手段，節省了相當一部分行政資源；五是與國家正在推行的刑事案件認罪認罰從寬制度的改革精神相契合，也類似某些國家刑事訴訟中存在的“訴辯交易”制度，這種制度旨在節約訴訟成本，提高訴訟效率，這種制度也可以作為認錯從寬制度立法的借鑒與參考。
三、效果如何
寬嚴相濟原則和懲教相結合，獲業內認可
截至目前，全市累計已有410多家違法企業在深圳主流媒體公開道歉承諾，產生積極的社會影響。
“對違法企業的主體責任教育效果明顯。”汪斌說，所有公開道歉承諾從輕處罰案件都引起了企業法定代表人及高層管理人員重視，按照公開道歉承諾制度的程序設計，他們從提交道歉承諾申請、審定道歉承諾書和簽名登報道歉承諾等多個環節都全程親身參與，教育作用得到有效發揮，同時也在行業內產生強烈反響和震動。
事實確實如此。記者近期隨機采訪了深圳市龍華區大浪某企業。企業負責人表示，“因為我們違法面臨高達50萬元的罰款，這對于我們這種規模不大的企業來說是致命打擊，現在有這樣一個政策，給了我們一個機會，我們愿意直面錯誤，向市民誠懇地道歉。”他們還請了專業的技術公司對存在污染問題的工藝進行了整改。
數據顯示，公開道歉承諾制度并未成為違法企業逃避懲戒的工具，也未影響深圳執法力度。
2016年，全市環保部門共下達處罰決定書1688件，罰款人民幣1.52億元。2017年1月~10月，全市環保部門共對1726宗環境違法行為實施了行政處罰,罰款金額達1.87億元，罰款金額同比增長80%。全市環保部門共對3家企業實施按日連續處罰，最高罰單達1239萬元，創歷史新高。
可以說，公開道歉承諾制度正成為深圳環境執法嚴懲重罰制度的一個重要組成部分。
“制度寬嚴相濟的原則和懲教結合的作用獲得業內人士的認可。”汪斌坦言，因為這是項新制度，起初他們對實際效果也有些忐忑，但現實情況讓人滿意，與制度設計初衷是一致的。
同時，由于體現了“有教而誅”的人性化執法理念，致歉輕罰對執法人員在規范企業排污方面多了一些“服務”，少了一些“無情”。實施以來，公開道歉承諾從輕處罰案件平均辦案時間減少約15%。在全市行政處罰復議訴訟率增長的情況下，公開道歉承諾案件沒有一宗提起行政訴訟，行政執法效率得到提高。
令執法者驚喜的是，近一年多來，違法者環保公開道歉承諾書較高頻度登報，引起了地方黨委政府、宣傳部門、媒體和普通市民的注意，有關反饋均對此制度持肯定態度。“公開道歉承諾制度不僅產生良好的新聞效應和普法作用，還大大提高了全社會對環境執法工作的知曉度和認可度。”
四、怎樣完善
建議調整從寬幅度、適用時段及公開道歉形式
公開道歉承諾制度推行一年多以來，達到了預期懲教結合的執法效果，但也存在一些改進的空間。深圳市人居環境委員會目前正在評估制度實施情況，以便將來進一步完善，如增加對部分性質惡劣的嚴重違法行為不予以從輕處罰，公開道歉承諾后三年內再次出現環境違法行為的從重處罰等內容，進一步規范公開道歉承諾制度，確保取得更好的執法效果。
深圳市現代法商研究院環境法研究所的專家也提出了一些建議。
他們認為，這一制度的從寬幅度為應罰款項的50%，從寬幅度較大，若一刀切實施，則可能導致處罰力度不足的問題。建議根據違法情節、造成的后果對從寬處罰幅度進行更詳細的規定，并允許從寬幅度在一定范圍內浮動變化，以更好體現行政處罰的公正原則。
在適用時段方面，這一制度適用時間為申辯、聽證后處罰決定作出前，這個適用時段較窄。若企業在調查階段或之前對自己的違法行為道歉，其效果也應與這一制度的設計無異，應當擴大這一制度的適用時間。
同時，他們還對公開道歉形式等提出建議。
一是僅對企業及其法定代表人作出要求，若違法行為人屬其他組織則未明確公開道歉的主體，在實踐中可能會產生一定爭議。
二是實踐中法定代表人可能對企業不具有任何控制權，因此建議除法定代表人具名外，可考慮要求違法行為人的實際控制人、大股東等對違法行為人具有控制地位的主體具名道歉。
三是因違法行為人道歉內容基本一致，建議可考慮采用集體道歉方式替代單個企業，一方面可加強宣傳效果，另一方面也可以節省媒體資源。
據悉，深圳市人居環境委員會認真總結這項制度的實施經驗和專家建議，在新修訂的《深圳市環境行政處罰裁量權實施標準（第四版）》對這一制度進一步細化和完善，標準將于近期發布實施。
來源：深圳市人居環境網
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